Roma, 7 ott (Velino) - Tutto iniziò nel lontano 28 ottobre 1993, nel pieno della tempesta politico-giudiziaria di Tangentopoli. Il Senato approvava in seconda lettura, e il Parlamento in via definitiva, una legge costituzionale che modificava l'articolo 68 della Costituzione, abolendo l'immunità dei parlamentari. Votarono a favore sia partiti di governo - come la Dc, il Psi e il Psdi - sia quelli non di governo - come il Pds, il Msi, la Lega Nord, i Verdi, il Pri e Rifondazione comunista. Solo il Pli si astenne. Da allora i rapporti tra potere politico e ordine giudiziario non sono mai più stati gli stessi. L'abolizione dell'immunità parlamentare ha rotto un equilibrio garantito, dal 1948 fino ad allora, proprio dall'istituto dell'immunità, voluto dai costituenti, e presente in quasi tutte le democrazie, per evitare che iniziative giudiziarie possano essere utilizzate come arma contro gli avversari politici. Da quel momento in poi, infatti, i magistrati hanno potuto indagare i politici senza dover chiedere l'autorizzazione a procedere della Camera di competenza. In un sistema in cui la magistratura gode di ampia autonomia dal potere politico, il semplice avvio di un'inchiesta, che porti o meno a un processo e ad una condanna, per di più considerando i tempi estremamente dilatati della giustizia in Italia, rischia di porre sotto ricatto la politica, e addirittura di delegittimare, e portare alla caduta, un governo espressione della volontà popolare. Ed è da quel momento, non a caso, che esplodono i conflitti fra politica e magistratura. Conflitti che hanno riguardato per lo più Silvio Berlusconi, "sceso in campo" poco dopo, nel 1994, ma non solo lui. Anche nella crisi dell'ultimo governo Prodi, sia pure sostenuto fin dall'inizio da una maggioranza numericamente troppo fragile in Senato, hanno giocato un qualche ruolo delle iniziative giudiziarie.

Il primo tentativo di porre le più alte cariche dello Stato al riparo di iniziative giudiziarie durante il loro mandato risale al settembre del 2002, ad opera del deputato della Margherita Antonio Maccanico. Uno sforzo che nacque bipartisan, allo scopo di evitare che durante il semestre di presidenza italiana del Consiglio europeo potesse essere lesa l'immagine internazionale dell'Italia con la condanna del suo premier in un processo. Tuttavia, quando nel 2003 il Lodo Maccanico fu fatto proprio dalla maggioranza di governo, il termine semestrale alla durata dello "scudo" per le alte cariche dello Stato cadde e l'opposizione ritirò il suo appoggio. Il Lodo Maccanico divenne il Lodo Schifani, che il 22 giugno 2003, il giorno dopo la sua pubblicazione in "Gazzetta Ufficiale", divenne la legge 140/2003, nella formulazione che all'articolo 1 prevedeva quanto segue: "Non possono essere sottoposti a processi penali, per qualsiasi reato anche riguardante fatti antecedenti l'assunzione della carica o della funzione fino alla cessazione delle medesime, il Presidente della Repubblica, il Presidente del Senato, il Presidente della Camera dei Deputati, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Presidente della Corte Costituzionale".

Tuttavia, con la sentenza numero 24 del 20 gennaio 2004 la Corte costituzionale bocciò questa versione del Lodo, dichiarando illegittimo proprio l'articolo 1, perché in violazione, tra gli altri, degli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione, che sanciscono i principi dell'uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, del diritto inviolabile alla difesa e dell'obbligatorietà dell'azione penale. Ma nella sentenza la Corte stabilì chiaramente che il Lodo Schifani non introduceva una immunità, per la quale si sarebbe dovuto procedere a una legge di modifica costituzionale ai sensi dell'art. 138, ma una sospensione processuale. "Tant'è - ha spiegato ieri il costituzionalista Nicolò Zanon al Corriere della Sera - che il Lodo Schifani fu dichiarato incostituzionale, ad esempio, perché non consentiva al titolare della carica di rinunciare alla sospensione. Se la Corte avesse ritenuto di trovarsi di fronte a una immunità, quel rilievo non avrebbe avuto senso, perché le immunità, in quanto riferite alla funzione, non sono liberamente rinunciabili dal titolare della carica protetta".

Il 26 giugno 2008 il ministro della Giustizia del nuovo governo Berlusconi, Angelino Alfano, presentava al Consiglio dei ministri un nuovo disegno di legge, sempre allo scopo di mettere al riparo le più alte cariche dello Stato da iniziative giudiziarie durante il loro mandato, ma superando i motivi di incostituzionalità alla base della sentenza 24/2004 della Consulta. Il 25 luglio 2008 il Lodo Alfano divenne la legge 124/2008. Il nuovo testo recepisce le principali obiezioni dei giudici costituzionali, come ebbe modo di osservare anche il presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano. Le cariche coinvolte sono solo quattro (viene escluso il presidente della Consulta) e nella nuova versione possono rinunciare alla protezione in ogni momento, come richiesto dalla Consulta. La sospensione opera per la sola durata della carica o funzione e non è reiterabile, salvo il caso di nuova nomina nel corso della stessa legislatura, né si applica in caso di successiva investitura in altra delle cariche o funzioni. La prescrizione del reato non decorre per tutta la durata della sospensione del processo. Inoltre, viene prevista per la presunta vittima la possibilità di proseguire la causa in sede civile, per ottenere comunque in tempi stretti un risarcimento. Il 26 settembre del 2008 il pubblico ministero nel processo Mills, che vede tra gli imputati anche il presidente del Consiglio Silvio Berlusconi, ha sollevato il dubbio di costituzionalità sul nuovo Lodo e il 4 ottobre i giudici di Milano hanno approvato il suo ricorso e presentato alla Consulta la richiesta di pronunciamento sulla legittimità della legge. Oggi, 7 ottobre 2009, la Corte costituzionale ha definito incostituzionale anche il Lodo Alfano, perché in violazione degli articoli 3 e 138 della Costituzione.

Eppure, ha notato qualcuno, il Lodo Alfano avrebbe persino un antenato ancora più lontano del Lodo Schifani e di quello Maccanico. Un lodo addirittura "extralegislativo". Il precedente andrebbe rintracciato in un provvedimento della stessa magistratura. "Allora, nel 1993 - ricorda, in un'intervista a il Giornale, Giuseppe Di Federico, professore emerito di sistemi giudiziari all'Università di Bologna ed ex componente del Consiglio superiore della magistratura - il Lodo non c'era ancora ma i magistrati inventarono uno scudo su misura per tutelare il capo dello Stato". Alcuni funzionari del Sisde indagati per peculato dalla Procura di Roma tirarono in ballo l'allora presidente della Repubblica, Oscar Luigi Scalfaro, rivelando che all'epoca in cui era ministro degli Interni, prima di diventare presidente, gestiva 100 milioni di lire al mese. Accusa alla quale Scalfaro replicò con uno sdegnato "Non ci sto!" in diretta televisiva. A "disinnescare" il caso, ricorda Di Federico, "ci pensarono i magistrati della Procura di Roma, non il Parlamento, con un provvedimento mirato". Dopo che furono messi sotto inchiesta per attentato agli organi costituzionali, rischiando una condanna pesantissima, quei funzionari decisero di tacere, come racconta Francesco Misiani, all'epoca pm a Roma, nel libro "La toga rossa". E "dopo una riunione cui parteciparono alcuni magistrati della Procura di Roma si stabilì di fermare l'indagine su Scalfaro, facendo riferimento all'articolo 289 del codice penale, quello che punisce severamente l'attentato agli organi costituzionali".

Allora l'articolo "suonava così", ricostruisce Di Federico: "È punito con la reclusione non inferiore a dieci anni, qualora non si tratti di un reato più grave, chiunque commette atti diretti a impedire, in tutto o in parte, anche emporaneamente, al presidente della Repubblica e ad altre cariche istituzionali l’esercizio delle attribuzioni o delle prerogative conferite dalla legge". La Procura di Roma decise per un'interpretazione estensiva dell'articolo sostenendo - tra il plauso generale - che un'indagine avrebbe impedito al presidente della Repubblica di svolgere i propri compiti. Il procedimento "rimase congelato per sei anni". Ripartì solo nel '99, quando Scalfaro lasciò il Quirinale, e a quel punto fu rapidamente archiviato. Se la Corte costituzionale bocciasse il Lodo Alfano, "saremmo al paradosso", osserva Di Federico: "Vorrebbe dire che i giudici possono fare quel che non riesce ai politici. E che è un pool di magistrati e non le Camere a decidere le regole del gioco democratico. Fra l'altro se si va a vedere l'articolo 289 si scoprirà che il Lodo della Procura di Roma batte il Lodo Alfano anche come estensione", perché "copre anche il Parlamento e le Regioni".